王某不服海州区市场监督管理局案源线索处理情况告知书维持复议决定书

海 州 区 人 民 政 府

行政复议决定书

〔2021〕海行复第28号

申请人：王某

被申请人：海州区市场监督管理局

申请人不服被申请人于2021年7月9日作出的海市消案字〔2021〕第8-X号《案源线索处理情况告知书》（以下简称《告知书》），于2021年8月24日向本机关书面申请行政复议，因案情复杂，本机关于2021年10月21日决定延期30日作出决定。现已审查终结。

申请人请求:

1、请求海州区人民政府依法撤销被申请人海市消案字〔2021〕第8-X号回复。

2、责令被申请人重新对被投诉举报的违法企业海州区某经营部个人店售卖的虾米不符合预包装食品标签要求的违法行为进行查处,同时按照食品药品违法行为举报奖励办法给予申请人应得的举报奖金。

申请人称：在申请人寄给被申请人的投诉举报信中说明了，根据国家市场监督管理总局发布的2020年第8号文件，市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告，其类别名称为：水产制品，类别编号为：2201干制水产品；品种明细：虾米。可以看出，生产干制虾米必须要有其生产许可证的细分类目。类别编号为：2021,品种明细为：干制虾米。才可生产干制虾米。

再查看国家市场监督管理总局2020年第8号文件内容，明确说明，自2020年3月1日起，《食品生产许可证》中“食品生产许可品种明细表”按照新修订《食品生产许可分类目录》填写。

被申请人完全无视国家市场监督管理总局发布的2020年第8号文件，仍使用旧法强行将涉案产品归纳为农产品。涉案产品标签没有生产者、执行标准、生产许可、营养成分表，不符合《GB7718预包装食品标签通则》4.1.1一般要求。属不符合食品安全的食品。

退一万步来讲，涉案产品同样不满足《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十八条：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。具体办法由国务院农业行政主管部门制定。以及《农产品包装和标识管理办法》第十条：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。

本人曾经要求企业提供涉案产品的进货查验凭证，但是商家无法提供。此行为已违反《食品安全法》第五十三条：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。

申请人认为，被申请人作为专业的食品安全监管机构，却对违法企业“无生产者、执行标准、生产许可、营养成分表”等问题，归为符合“食用农产品”规定。

因此，被申请人在海市消案字〔2021〕第8-X号回复中按符合农产品规定处理，属于严重的故意包庇违规违法行为。

申请人提交的证据材料：

1、投诉举报信及涉案产品图片两份；

2、《告知书》复印件一份。

被申请人称：

申请人与本局作出的案源线索处理情况无利害关系，不是适格的复议主体。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。该规定所称“与行政行为有利害关系”，应指行政行为对复议申请人造成了利益侵害，其被侵害的利益属于特定行政法律规范所明确保护的合法权益，且特定行政法律规范所提供的保护属于个别性保护，而不是基于行政管理秩序的 维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性保护。本案中，申请人向本局举报海州区某经营部涉嫌销售不符合食品安全标准预包装食品的行为，本局接到举报后，及时予以受理并进行了调查处理，因举报事实不成立而作出不予立案的处理决定，已及时将处理结果用书面形式向申请人进行了回复。该回复并未对申请人施加新的负担，也未减损其权益，故对其合法权益并未产生实际影响。

在行政法律关系中，复议申请人申请行政复议赖以主张的权利,实质上针对行政机关作出的行政行为所享有的一种行政法上的请求权，该请求权的取得既可能源于法律、行政法规、规章的规定，也可能来源于行政承诺、行政协议等，故行政复议的申请人享有上述请求权是其申请行政复议的基础。参照《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。故，上述规章规定了公民、法人或者其他组织对食品、药品违法行为进行投诉、举报的权利，行政主管部门有在法定期限内履行答复的义务，但是并未规定投诉举报人有作出或加重对第三人处罚的请求权。

本案中，申请人申请复议请求“我的诉求是按照《中华人民共和国食品安全法》第148条规定申请退货并支持价款十倍赔偿，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。如果商家愿意协商处理，可以提供本人的个人信息给商家，如果商家拒绝协商处理，请直接转为举报立案来处理，并且在处罚后给予本人举报奖金。”从中我们不难看出，复议申请人可能的利害关系就是一个赔偿，一个举报奖金。而根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，食品安全监督管理部门对食品销售单位的违法行为进行行政处罚，其目的在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，并非为了保护投诉举报人的个体权益。《食品药品违法行为举报奖励办法》亦规定，制定该《办法》的目的是为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，推动食品药品安全社会共治。故该《办法》是基于行政管理秩序的维护所产生的针对不特定公众所提供的一般性保护，并非针对特定对象提供的个别性保护。且根据罚没款金额按比例获得举报奖励，只是举报人可期待获得的利益，并非是已经享有或必然可得的权益，申请人以此主张与行政处罚具有利害关系，缺乏客观上的事实根据。且要求赔偿并不因本局是否对海州区某经营部处罚而有所减损或加重，完全可以通过申请调解或诉讼实现自己的诉求，实际上申请人投诉和举报虽在同一份文书中提出的，但在举报之前，是以经营者拒绝协商处理才转为举报，该赔偿诉求与举报毫无关系，且本局已受理其投诉并通知他7月26日来本局现场调解，是因为申请人自己未到现场致使无法调解而终止调解，可见本局针对海州区某经营部作出的具体行政行为不会影响申请人追求自身的合法权益。也有人觉得本局未查清被投诉举报人的违法事实，增加了其在民事索赔诉讼中的举证负担和相应支出。对于这一点理由同样是站不住脚的。民事诉讼中实行“谁主张，谁举证”的原则，申请人如提起民事诉讼，向销售者索赔，其应依法承担相应的举证责任，而不应将其承担的举证责任转嫁给行政机关。减轻举报人在民事诉讼中的举证负担，并非行政机关在作出行政处罚时所需要考虑的因素，申请人主张的该权益并未受到食品安全监管领域法律规则的保护。

另复议申请人身份不明，在投诉举报信中住址是浙江省***，而行政复议申请书住址则变成了福建省***，怀疑身份为虚构，不具备复议资格。

二、本局作出的行政处理程序合法、事实清楚、证据充分，法律适用恰当。

本局于2021年7月5日收到申请人投诉举报信，本局组织人员进行现场检查，发现海州区某经营部确实经营磷虾米，不过本局并没有发现投诉举报涉及的产品及包装，现场的磷虾米为天蓝色包装袋，标大海的味道，产品用不干胶粘贴了产品标识，标签上标注：***，品名：磷虾（初级农产品），产地：江苏连云港，净含量：500g，储存方式：冷冻，保质期及生产日期，经销商：连云港某有限公司，地址：连云港***，联系电话***。经询问现场经营人员是否有申请人投诉举报涉及的磷虾米，工作人员告知现场的磷虾米就是申请人投诉举报涉及的产品，因原先标注不规范已对产品包装进行更改。

针对申请人投诉举报，本局于2021年7月9日向申请人发出受理消费者投诉告知书和消费者权益争议调解通知书，通知申请人于 2021年7月26日来本局现场调解，因7月26日申请人一直未出现在现场，本局于7月27日通知申请人终止调解。至于举报部分，本局于2021年7月9日向申请人寄送了《告知书》，依法告知本局处理结果。

申请人举报海州区某经营部经营磷虾米属预包装食品，应当办理食品生产许可证，并以国家市场监督管理总局发布的关于修订公布食品生产许可分类目录的公告2201水产品生产许可证审查细则为依据，对本局认定海州区某经营部经营磷虾米属食用农产品不服而提起复议。本局认为其复议理由不成立，本局的答复事实清楚，法律适用正确，不存在申请人所说的行政不作为包庇违法行为的事实。

磷虾米属食用农产品还是预包装食品，不仅要看其名称，不是磷虾米就叫预包装食品，还要看其生产工艺，就是是否改变其基本自然形状和化学性质。磷虾米加工过程中可以煮熟去壳烘干，也可以直接通过晒干去壳，不同的工艺决定了其属性必然不同，这在商务部、财政部和税务总局的规章和一些地方的指导意见中十分明确。商务部、财政部和税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发〔2005〕1号）明确将水产动物整体或去头、去鳞（皮、壳）、 去内脏、去骨（刺）、擂溃或切块、切片、经冰鲜、冷冻、冷藏、盐渍、干制等保鲜防腐处理的包装的水产动物初加工品列为食用农产品。而海南省食药监局《关于规范食用农产品销售监管的指导意见》也对食用农产品和非食用农产品作了划分，也明确经物理加工虽改变原自然形态但构成成分未发生变化的食用农产品。即同一食用农产品经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等物理性加工但未改变其基本自然属性和化学性质的产品。如粉碎加工为粉状的谷科类产品、清洗切配后的果蔬类产品、宰杀切割后的畜禽肉产品及其脏器产品（含冷冻产品）、宰杀切割后的水产品（含冷冻产品）、海干产品等。而经过煮、蒸、炒、煎、炸、焙烧等烹饪加工的产品明确不属于食用农产品。可见生产工艺的不同，对产品的属性认定也就不同。

具体到申请人投诉举报的磷虾米，其提供的产品包装上写明了工艺是古法晾晒成干，而且经本局核查，该磷虾米为进口的冻磷虾米经天然晾晒成干而成，并没有经过蒸煮工序，根本没有改变基本自然属性和化学性质，符合食用农产品概念。至于2201水产品生产许可证审查细则干制水产品部分，确实有虾米需要办理生产许可的情况，在细则里也说的很清楚，虾米的产品标准是SC/T3204-2000（虾米），现已被SC/T3204-2012（虾米）替代，在该标准中明确“本标准适用于以对虾、长臂虾科、褐虾科及长额虾科等虾为原料，经加盐蒸煮、干燥、脱壳等工序制成的产品。”也就是适用该审查细则的是经加盐蒸煮、干燥、脱壳等工序制成的虾米，而非晾晒成干的虾米。

另外申请人还在行政复议申请书中反映海州区某经营部经营的磷虾米不符合《农产品包装和标识管理办法》，一会说是预包装食品，一会说是食用农产品，可见其对虾米是否农产品认识也是不清的，一再强调虾米的食品属性为了追求赔偿而给执法部门施压的一种手段。

从申请人提供的产品包装上标签显示的***，品名：磷虾米，生产日期，产地：江苏连云港市，工艺：古法晾晒成干，包装：袋装，净含量：500g　，储存：冷冻保质期，该标签没有标明经销单位和地址、联系方式，确实违反了《农产品包装和标识管理办法》第十条第一款关于农产品包装和标识的规定，应根据《农产品包装和标识管理办法》第十六条第一款第（五）项和《农产品质量安全法》第四十八条规定责令改正。但本局在调查时海州区某经营部已自行整改，不存在再予以责令改正的必要。

综上所述，因申请人无行政复议资格，且本局对申请人的投诉举报处理程序合法，法律适用恰当，事实清楚。望复议机关对申请人的行政复议不予受理或维持本局所作出的不予立案的回复。

被申请人提交的证据材料：

1、现场检查笔录、照片和包装袋；

2、申请人投诉举报信；

3、受理消费者投诉告知书（海市监投〔2021〕第8-X号）、消费者权益争议调解通知书（海市监投〔2021〕第8-X号）、终止消费者权益争议调解告知书（海市监投〔2021〕第8-X号）、《告知书》及签收记录；

4、海南省食药监局关于规范食用农产品销售监管的指导意见、商务部、财政部和税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发〔2005〕1号）（含附件食用农产品范围注释）；

5、水产加工品生产许可证审查细则-干制水产品生产许可证审查细则、SC／T3204-2012（虾米）；

6、海州区某经营部营业执照；

7、连云港某有限公司营业执照、原料供货商的营业执照、销货清单、进口货物报关单和入境货物检验检疫证明、磷虾米晾晒的照片及产品工艺的说明；

8、中国邮政集团有限公司连云港市分公司关于快递的邮寄说明。

经审理查明：

1、2021年6月11日，申请人在淘宝店铺***购买了磷虾米1件，认为该商品没有食品生产许可证、执行标准、营养成分表、生产商、联系电话，并向被申请人邮寄了《投诉举报信》。

2、2021年7月5日，被申请人收到举报材料后于2021年7月8日对被举报人开展了现场检查，经检查发现被举报人确实经营磷虾米，但因原先标注不规范已对产品包装进行更改，被申请人认为不存在再予以责令改正的必要，经被申请人核查，涉案磷虾米为进口的冻磷虾米经天然晾晒成干而成，并没有经过蒸煮程序，故于2021年7月9日作出《告知书》，告知申请人涉案磷虾米符合食用农产品的概念，无须取得工业生产许可证，举报事实不成立，不予立案，并向申请人邮寄送达。申请人对该《告知书》不服，故申请行政复议。

3、针对申请人投诉，被申请人于2021年7月9日作出《受理消费者投诉告知书》和《消费者权益争议调解通知书》并向申请人进行邮寄送达，通知申请人于 2021年7月26日现场调解，因申请人未到场，被申请人于2021年7月27日作出《终止消费者权益争议调解告知书》，告知申请人终止调解。

以上事实有投诉举报信及涉案产品图片、《告知书》、现场检查笔录和包装袋照片、受理消费者投诉告知书、消费者权益争议调解通知书、终止消费者权益争议调解告知书及签收记录、中国邮政集团有限公司连云港市分公司关于快递的邮寄说明等证据予以证实。

本机关认为：

根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十七条规定：对电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的举报，由其住所地县级以上市场监督管理部门处理。对平台内经营者的举报，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理。本案中，被申请人作为辖区内市场监督管理部门，具有对申请人举报事项进行处理的职责。

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。本案中，被申请人于2021年7月5日收到申请人的举报材料，于2021年7月8日对被举报人进行了现场检查并制作《现场检查笔录》，于2021年7月9日作出不予立案的《告知书》并向申请人邮寄，符合法定程序。

根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款规定：本办法下列用语的含义：食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。本案磷虾米是经天然晾晒成干而成，未改变基本自然性状和化学性质，被申请人认定涉案磷虾米属于食用农产品，并无不当。

关于涉案产品的标签问题。首先，根据《食品安全法》第二条第二款规定：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。涉案磷虾米属于食用农产品，不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于标签的有关规定。其次，根据《农产品质量安全法》第二十八条规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称，具体办法由国务院农业行政主管部门制定。根据《农产品包装和标识管理办法》第十条第一款规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。本案中，被申请人在调查时发现被举报人已自行整改包装标签，并不违反上述规定，故被申请人认为不存在再予以责令改正的必要并无不当。

根据《行政复议法实施条例》第十七条规定：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案中，被申请人在《告知书》中未告知申请人有申请复议的权利、期限及复议机关，但鉴于申请人已在复议期限之内提出复议申请，故被申请人虽未履行告知义务，但并未对申请人的权利义务产生实质影响，亦不影响实体处理结果，本机关对此予以指出。

综上所述，被申请人作出的《告知书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：

维持被申请人于2021年7月9日作出的《告知书》。

申请人如对本决定不服，可以自接到行政复议决定书之日起15日内向连云港经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

2021年11月22日

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